✪ 本·罗兹

奥巴马政府前副国家安全顾问

✪ 陈蕊 (编译) | 文化纵横新媒体

【导读】当地时间27日晚，美国2024大选首场辩论结束，拜登与特朗普的再次交锋引发广泛关注。CNN的民调显示，67%的受访者认为特朗普的表现优于拜登。相较于指责特朗普“重复谎言”，《纽约时报》《华尔街日报》《华盛顿邮报》等多家美国主流媒体发布报道称：这场辩论更多“针对个人”，而非聚焦政策，拜登饱受高龄困扰，其竞选连任资格受到质疑。作为现任总统，拜登任内一直被“特朗普主义”的阴云笼罩，如何评估拜登任期的成败成为此次竞选的关键。昨日我们对特朗普的外交政策路线进行了译介，今日将分享一份对拜登外交战略的评述。

本文作者本·罗兹是奥巴马政府时期的副国家安全顾问，2015年被《外交政策》杂志评为全球百位思想家之一。作为华府的重要战略顾问，可从他的表态窥见美国主流精英的政策抓手。本文指出，相较于特朗普宣扬的“让美国再次伟大”，拜登更强调“美国回来了”。即面对国内外诸多挑战，维持美国的霸主地位已不合时宜，重振美国的关键是推动“基于规则的国际秩序”再次运转。当前美国在外交政策上的失势源于对后冷战以来的路径依赖：“反恐战争”助长了独裁主义，“华盛顿共识”引发了民粹主义回潮，“过度制裁”加速了美元的武器化，而无条件援助以色列导致对平民的无差别攻击，更是暴露了美式价值观双重标准的虚伪。

作者指出，面对特朗普的威胁，一个可取的态度是重视他对选民关切的洞察。对战争和冲突的倦怠，左右两翼底层民众的被剥夺感，都应被纳入外交政策制定的考量中。通过推动人工智能、量子计算等发展，并重新投资欧盟，拜登政府在政策制定时有意识地联系了内政和外交。当前，拜登政府一面向华盛顿的反古巴和亲以色列强硬派妥协，一面又谋求在俄乌冲突、巴以冲突中“速胜”，放任外交政策受零和博弈的极端主义驱动，不仅潜藏风险，也难以取得实际成效。

作者认为，美国外交政策的核心应是重振普世的民主政治，而这也是拜登最应打好的一张“底牌”。在地区事务上，支持乌克兰加入欧盟，维护巴勒斯坦的自决权，重启伊核协议谈判更能帮助美国收拾人心。此外，大国竞争不可避免，应将中美竞争纳入共存与谈判的轨道，以防闹僵。当前，发展中国家作为国际秩序的重要构成，美国应与之建立更好的关系，优先考虑它们关心的投资、技术和清洁能源议题。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“美国之变的想象与真实”之十六，编译自美国《外交事务》2024年7-8月刊，原题为《A Foreign Policy for the World as It Is: Biden and the Search for a New American Strategy》。小标题为编者自拟，文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。

直面现实的外交政策：

拜登寻求新的美国战略

“美国回来了。” 拜登在任初期反复强调的这句话，已成为其外交政策的出发点。这句简洁明了的口号，如同汽车保险杠一样，旨在与特朗普混乱的领导风格划清界限。它还暗示着美国可以重拾道德霸主的地位，可以再次让“基于规则的国际秩序”运转起来。恢复到正常状态是必要的，但拜登政府的意志有时也难以抗衡混乱的时代潮流。为了最大限度地降低风险并抓住新的机遇，美国需要更新其领导理念，因为这个世界已经不再由美国的政治气候所主导。

诚然，当特朗普以新冠疫情防控不力和国会山骚乱的双重灾难结束总统任期后，拜登的当选给许多人带来了慰藉。然而，拜登政府无法控制的两大挑战给超级大国的复兴蒙上了一层阴影。第一个挑战是特朗普回归的幽灵。美国的盟友们紧张地观察着这位前总统如何牢牢掌控着共和党，而拜登政府仍然深陷困局。鉴于美国在外交政策上的巨大波动，新建类似伊核协议、巴黎气候协定、跨太平洋伙伴关系协定等新的多边协议是不可能的。

第二个挑战是，旧的“基于规则的国际秩序”实际上已不复存在。法律体系、机构和峰会虽还存在，但联合国安理会和世界贸易组织等核心机构因成员国之间的分歧而陷入僵局。俄罗斯采取了不合作态度，中国致力于推动建立新的秩序。在贸易和产业政策方面，美国也正在背离后冷战时期的全球化原则。巴西、印度、土耳其和海湾国家等地区大国更倾向于根据具体议题选择合作伙伴。即使是拜登政府推动支持乌克兰抵抗俄罗斯的多边行动，也还是沿用既有的西方框架。随着旧秩序的瓦解，这些相互重叠的集团正在展开争夺。

在今年秋季的美国大选中，拜登倘若获胜便能让人们相信，特朗普再次当选的风险已经过去。但这并不能消除混乱的影响。迄今为止，自后冷战时期以来，美国在外交政策上的失势还未被华盛顿严肃审视。“反恐战争”助长了独裁主义，导致资源错配，引发了全球移民危机，并加剧了从南亚到北非的局势动荡。所谓的“华盛顿共识”开出的自由市场处方最终导致了金融危机，为民粹主义回潮打开了大门。过度使用制裁导致了更多的风险规避措施，世界也越发警惕美国将美元武器化的作为。在过去二十年中，美国越来越忽视既有的发展教训。

事实上，在巴以冲突以及后续的军事行动中，世界各地都在关注美国在国际秩序中扮演的角色。人们认为美国是虚伪的：美国向以色列提供的武器，被用来无差别地伤害巴勒斯坦平民。这场战争对美国政府来说是一个政策挑战。一方面，美国批评俄罗斯采取了与以色列相似的无差别打击战术。另一方面，民主党的核心选民也疑虑美国正支持以色列的极右翼政府。这种两面性带来的道德危机，解构了美国在外交政策中宣扬的普遍价值。简而言之，华盛顿应该尽快后撤其在加沙地带的影响力。

如果拜登赢得第二任期，他应该继续推进符合全球现实变化的政策，同时远离那些导致政府重蹈覆辙的错误的政治考量、极端主义和西方中心主义。未来的风险系数很高。无论谁担任总统，都必须避免全球战争，应对不断升级的气候危机，以及人工智能等新技术崛起带来的挑战。迎接挑战需要美国抛弃对世界主导地位的迷思，并认识到未来几年走向动荡不安的可能。最重要的是，需要架起通向未来的桥梁，而不是回到过去。

▍特朗普的威胁

拜登的一句口头禅是“不要把我和全能的人相比，把我和其他的人相比”。随着总统竞选活动的升温，这条建议显得越发中肯。拜登如果连任，需要认真识别特朗普对第二任期构成的威胁，即便不太严肃，特朗普的言论也有必要被认真对待。事实上，特朗普的发言能引发大范围共鸣。例如，美国人厌倦了战争。事实上，如果没有伊拉克战争，特朗普不可能接管共和党，因为伊拉克战争使共和党建制派失去了信誉，美国精英再也无法收获信任。虽然特朗普关于“深层政府”（Deep State）的言论迅速催生了一场阴谋论，但他提出了选民们的一个重要关切：承诺赢得阿富汗和伊拉克战争的政客们为何没有受到民主制的问责。虽然特朗普意图中断对乌克兰的援助让许多人不满，但也得到了民粹主义势力的广泛支持。人们疑虑，花费数千亿美元帮助乌克兰，美国还打算继续多久？

特朗普还利用了来自右翼和左翼的民粹主义反全球化浪潮。自2008年金融危机以来，面对日益扩大的不平等，去工业化，失控感和无意义感，大多数公众深感不满。难怪后冷战时期建立的全球化典范——自由贸易协定、美中关系以及国际经济合作等政策工具——已成为特朗普的攻击目标。以中美贸易战为例，当特朗普采取了更具惩罚性的做法，却没有带来预期的灾难性后果时，他打破规则的做法似乎得到了认可。事实证明，美国确实掌握有力的筹码。

但提出对问题的有力批评不应与提供解决方案混为一谈。特朗普在任期内播下了混乱的种子，拜登政府执政的难点就在于不得不面对这些挑战。出于政治考量，特朗普一次又一次地想走捷径，结果却适得其反。例如，为了结束阿富汗战争，他越过阿富汗与塔利班达成协议，设定了比拜登政府实际所需的更短的撤军时间表。尽管伊朗遵守了伊核协议，但特朗普还是宣布退出协议。此举释放了伊朗的核计划，中东地区的代理人战争扩大化，世界各地都在怀疑美国的信用。特朗普将美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷，承认以色列对戈兰高地的主权，并推动签署了《亚伯拉罕协议》。他将巴勒斯坦人排除在阿拉伯-以色列关系正常化之外，并助长了以色列极右翼势力的崛起，为当前的冲突埋下了伏笔。

虽然特朗普对中国的强硬立场证明了美国的影响力，但它只能取得零星的效应，而且没有与盟国事前协调。因此，中国能够将自己塑造成对世界大多数国家来说更可靠的合作伙伴。事实上，贸易争端和“脱钩”造成的供应链中断，拉低了全球经济的效率，推高了经济运行的成本。特朗普对朝鲜态度的转变，使得朝鲜能够在压力减小的情况下推进核武器和导弹计划。在更靠近美国的地方，特朗普承认由反对派领导人胡安·瓜伊多领导的委内瑞拉政权替代现任政府。对委内瑞拉和古巴采取了“极限施压”（maximum pressure），试图通过严厉的制裁和外交孤立来推动政权更迭。此举加剧了人道主义危机，导致数十万人逃往美国南部边境。

倘若特朗普迎来第二个任期，他将处于比第一个任期更不稳定的世界格局中。同时，对总统权力的约束也在松绑，鉴于他被忠实的支持者所拥护，他将完全掌控共和党，并且不必回应选民的质疑。一旦出现这一情况，有三个风险尤其需要警惕。首先，特朗普混合了强人民族主义和孤立主义的特质将引发新一轮的冲突风险。美国如果撤回对乌克兰以及北约的支持，遭到抛弃的欧洲盟友更可能转向右翼民族主义，欧洲内部的政治裂痕进一步加深，激化匈牙利和塞尔维亚等地的民族主义行动。

尽管美中关系紧张，但东亚仍避免与欧洲和中东有直接冲突。但试想一下，如果特朗普获胜，朝鲜与俄罗斯的合作可能扩大化，朝鲜半岛的局势可能进一步紧张。与此同时，台海局势也可能让美国疏远传统的盟友阵营。

其次，如果特朗普当选，他已经明确表示，他肯定会推动美国的民主倒退，此举将在全球范围内产生影响。倘如把他的第一次当选看作是对民主世界的一次破坏，那么他的第二次当选将确证，全球转向民族主义和威权民粹主义的趋势。一旦蔓延开来，就很可能加速欧洲极右翼政党崛起，加剧美国的表演型民粹主义（performative populists），亚洲和非洲的裙带关系和交易性腐败也可能加深。想象一下，当今世界还活跃着庞大的强人政治阵营，民主正面临威胁。

这导致了第三个危险。在未来几年，一个趋势是，只有通过合作才能管理或解决诸多全球性问题。随着气候危机加剧，特朗普一旦上任将危及国际协调机制，并推翻发达经济体的环境政策。与此同时，人工智能即将腾飞，机遇和风险并存。此时此刻，美国最应该做的是进行外交重建，避免战争，建立新规范，并促进更密切的国际合作。但当一位强调“美国优先”的强人上台，这个国家的命运将面临危机。

▍修复乱局的努力

任何政府的国家安全政策都受到多方因素影响，包括长期性承诺、既有的政治利益、新政府的倡议以及应对突发危机的临时性举措。在应对世界变局时，拜登政府似乎经常表现出一种矛盾性：一只脚踏在过去，怀念着美国的主导地位，另一只脚踏在未来，适应着正在变动的世界。

拜登政府通过积极行政，有效应对了不断变化的现实。通过推进立法议程，拜登将内政和外交联系了起来。例如，《芯片与科学法案》对包括半导体制造在内的科技创新进行了大量投资，并配套加强对中国高科技行业的出口和投资管制。两者相辅相成，巩固了美国在人工智能和量子计算等新技术开发领域的领先地位。尽管这一行动比基于关税的贸易战更复杂，但拜登政府在政策连续性上实现得更好。此举既振兴了美国国内的创新和先进制造业，又从中国撤出了关键供应链，并在开发新技术和颠覆性技术方面确保了美国公司的领先地位。

拜登推动的最重要的立法《通胀削减法案》，对清洁能源技术进行了巨额投资。这使美国能够在实现气候目标方面有效作为，加速推动国内产业和全球市场更快地远离化石燃料。尽管此举提升了美国在气候应对方面的信誉，但也面临新的挑战。一个表现是，美国盟友抱怨政策诉诸补贴，而不是寻求协调一致的跨境减排方案。然而，在这方面，拜登政府的举措具有现实考量。国会无法通过对碳排放定价等复杂的改革措施，相较而言，通过巨额支出法案加强美国的国内投资更为可行。

尽管美国的产业政策仍面临争议，但拜登政府已有效修复了特朗普时期遭到破坏的联盟。这一努力间接承认了当前世界的竞争性格局。如今，美国优先考虑盟友的利益，用一句流行语来说，它们“目标一致”（fit for purpose）。例如，与英国和澳大利亚开展核潜艇技术合作；通过七国集团推动新型基础设施和人工智能发展倡议；推动印太地区美国盟友之间展开更多的机制性协商。这一方案牵涉多个利益相关方，人们可能无法牢记这些地区性协商组织的数量。但在国际秩序崩坏的背景下，尽可能地将合作串联起来，同时努力将新的合作转变为持久安排是意义重大的。

最值得注意的是，拜登对欧盟的重新投资使美国在动员支持乌克兰时得到了响应。虽然冲突已陷入僵局，但加强跨大西洋联盟的努力仍在继续。北约在规模、利益相关性和资源投入方面上都得到了巩固。欧盟在外交政策方面发挥了更加积极的作用，最显著的是协调对乌克兰的支持并加快其加入欧盟的进程。尽管人们对美国援乌遇到的障碍感到担忧，但欧洲将重点放在自身机构建设和能力提升上正当其时。

▍基于三大问题寻求变革

然而，在后美国时代，拜登政府重新谋求世界主导地位的策略还存在三个问题。第一个与美国国内政治有关。面对国会上引起争议的几个问题，拜登政府通过向强硬派低头赢得了有限的政策空间。特朗普已经证明了左右两大集团对立在外交政策上引发的错乱，拜登有时也会感到受限于“9·11”事件后的国家安全政治。曾经，为安抚华盛顿鹰派采取的妥协很少能带来积极效应；现在，这一举措不再意味着恶政。

在拉丁美洲，在摆脱特朗普对委内瑞拉和古巴的“极限施压”上，拜登政府的进展缓慢。例如，拜登维持了特朗普对古巴实施的大量制裁，包括特朗普在2021年1月离任前夕，将古巴列入美国国务院的“支持恐怖主义的国家”名单。这一对古巴的恶意之举，加剧了因制裁导致的食品和燃料等基本生活用品短缺，酿成了大面积的灾难。移民激增，造成了严重的人道主义危机。在中东事务中，面对特朗普的违约，美国并未重回伊核协议，而是选择追求拜登所说的“更长久、更强有力”的协议。拜登政府将特朗普的《亚伯拉罕协议》视为中东政策的核心，同时恢复了与伊朗的对抗。这实际上接受了内塔尼亚胡的首选路线：从追求以色列-巴勒斯坦冲突的双重解决方案转向与德黑兰旷日持久的代理人战争。

任何熟悉美国政治与国家安全倾向的人都知道，应避免与国会中的反古巴和亲以色列强硬派发生摩擦。但这种逻辑已经变成了陷阱。自2023年10月7日爆发新一轮巴以冲突以来，拜登决定完全拥抱内塔尼亚胡的战略，在一段时间内，公开场合的任何批评都被禁止了，美国的军事援助并未对以色列政府提出附带要求。这立即满足了以色列的需求，但也使得美国失信于全球。美国忽略了内塔尼亚胡执政联盟的极右翼性质，面向平民的无差别军事行动造成了加沙的物资短缺。在接下来的几个月里，受限于局势，为了重新赢得国际社会的信任，美国从完全支持以色列，转为发出口头要求，再到部分限制进攻性军事援助。具有讽刺意味的是，由于担忧与以色列决裂的政治风险，拜登招致了来自民主党内部和世界各地的更多批评。

对强硬派的一再屈服导致了第二个弱点：追求极端目标。政府表现出了一些谨慎：即使美中竞争加剧，拜登在过去一年里也努力重启对华沟通，并基本上避免了对台海局势的挑衅性表态。即使承诺援助乌克兰，拜登也设定了避免美俄直接作战的目标。更大的挑战或许来自政府外部，一些乌克兰的支持者追求过早的胜利，导致去年乌克兰采取的反攻行动走向落空。这种求胜冲动最终困住了乌克兰：当行动未达预期时，美国对乌克兰支持更可能被理解成是失败的。倘若维持对乌克兰的支持，便需要更加公开透明地说明切实的近期目标，并对中期谈判持开放态度。

加沙地带展现出了极端意志的危险性。以色列声称要摧毁哈马斯，这根本无法实现。由于哈马斯永远不会宣布主动投降，要想实现这一目标意味着以色列永久占领加沙地带，进而导致当地人民大规模流离失所。这一结果可能符合某些以色列政治集团的意图，但很多批评人士难以理解的是，为什么美国在言论上反对，却在行动上采取了支持。事实上，美国不应该试图缓和以色列的相关行动，而是需要利用美国的影响力推动谈判达成协议、巴勒斯坦建国以及不受扩张主义或永久占领束缚的以色列安全理念。

美国提出的很多解放方案听起来很好，但却无法在现实中落地。即使有美国的持续支持，乌克兰也必须直面与俄罗斯之间的地缘政治。即使以色列具有军事优势，但也无法否认巴勒斯坦人对自决的要求。如果美国放任外交政策受零和博弈的极端主义驱动，在旷日持久的冲突当中，它迟早会面临决策风险。

这要求华盛顿必须克服路径依赖，做出改变。美国经常无法或不愿通过发展中国家的视野来看待自身。他们构成了世界上的大多数人口，却并未感到在当前的国际秩序中受益。拜登政府为此做出了相当的努力。例如，向发展中国家提供新冠疫苗，调解埃塞俄比亚与苏丹的冲突，以及为因俄乌冲突引发粮食短缺的地区提供援助。然而，过度使用制裁，以及优先考虑乌克兰及美国地缘政治利益的做法，还是错判了形势。为了与发展中国家建立更好的关系，美国需要始终如一地优先考虑它们关心的问题：投资、技术和清洁能源。

再一次，加沙地带的局势凸显了这一挑战。直白地说，在世界范围内，人们认为美国没有像重视以色列或乌克兰人那样重视巴勒斯坦儿童的生命。对以色列的无条件军事援助，质疑巴勒斯坦的实际死亡人数，在联合国安理会否决停火决议，批评对以色列战争罪行的调查……美国做出这些下意识的行动正是问题所在。许多人现在认为，鉴于美国的双重保准，美国关于人权和法治的言论是虚伪的，而不是建设性的。的确，在外交政策中，完全保持一致无法实现。但通过倾听来自世界各地更多元的声音，并做出回应，美国可以释放出更多善意。

▍告别主导地位后，如何重建美国？

拜登政府更积极的作为表现在，通过关注本国民主和经济的韧性，以及重启欧洲和亚洲联盟，美国得以重新定位自身，以适应不断变化的世界。为了将这种重振导向一个更加全球化、更持久的方案，美国应该放弃追求主导地位，同时拥抱一个能够引起更多政府和人民共鸣的议程。

正如冷战时期最重要的外交成就是避免第三次世界大战。美国必须认识到，当今全球危机的三条导火索——俄乌问题、伊朗-以色列冲突和台海问题——都远离美国本土。换句话说，美国人民并不准备直接参与其中。鉴于公众支持率很低，也缺乏介入的法定义务，美国不应指望仅仅依靠虚张声势或军力威慑来解决问题；相反，它必须坚定地专注于外交，并向前线的伙伴盟友确保还存在安全的替代方案。

在乌克兰问题上，美国和欧洲应该专注于保护和投资乌克兰政府控制的领土。通过将乌克兰纳入欧洲，维持其经济发展，并加强其与莫斯科进行长期谈判的筹码。在中东，美国应该与阿拉伯世界和欧洲一起，直接与巴勒斯坦人合作，培养新的领导层，承认巴勒斯坦国，同时支持以色列的安全。与伊朗的区域关系缓和应该像奥巴马政府时期那样，从限制其核计划的谈判开始。在台湾，美国应该维护现状，避免剑拔弩张，通过与中国接触来避免误判，并寻求国际支持。

鹰派人士不可避免地会指控这一外交倾向是绥靖政策。但试想一下，彻底击败俄罗斯、在伊朗进行政权更迭，难道不会在全球点燃战火吗？此外，一个现实是，仅仅依靠制裁和军事援助不会阻止战争蔓延，也不会使局势按照美国的意图发展。如果美国能放眼长久，将更容易取得更好的结果，甚至会惠及世界其他国家。最终，美国将凭借良好的政治模式和健康的发展引发更大的变革，这比纯粹的惩罚性措施更为强大。事实上，一个让当今鹰派人士忽视的教训是，在冷战期间，民权运动在赢得人心方面比越南战争要显著得多。

任何转变都不会容易，成功也并非是注定的，因为竞争对手也在同时行动。但考虑到利害关系，鉴于超级大国之间的竞争性关系，以及无法孤立解决世界性问题的现实，探索如何将当前的竞争集团纳入共存与谈判的轨道，依旧是值得的。例如，人工智能就提供了一个可供试验的领域，美中之间的早期对话应致力于寻求共同的国际规范。美国与其他利益共同体在人工智能安全方面的合作值得肯定，这意味着，进一步将中国纳入更高层次和更具影响力的谈判是不可避免的。这些努力应就缓解极端危害寻求共识，包括人工智能在核武器研制和生物武器中的应用，以及通用人工智能的出现。与此同时，随着人工智能在全球落地，特别是在发展中国家，美国可以凭借领导地位与意向国达成合作。美国可以为人工智能应用安全和积极利用新技术提供激励。

在清洁能源方面也需要类似的行动。如果拜登政府连任，它在应对气候变化方面的大部分努力可能会从国内转向国际，特别考虑到美国国内两党的分裂。为了确保用于清洁能源的关键矿产的供应链安全，美国需要避免与中国闹僵。与此同时，通过供应链“去风险化”，美国能建立更多样的公私合作伙伴关系，并启动多边倡议。例如，对非洲、拉丁美洲和东南亚的某些地区进行更多投资，尽管这些地区并不总是美国资本的理想去处。《通胀削减法案》需要配套一种全球化视野。

最后，美国应该推动社会健康发展，进而推动民主的发展，并为世界各地受困的民间组织提供救济。我认为美国外交政策的核心应该是支持民主。当今世界的许多地方正出现民主倒退，这要求美国做出调整。民主与威权之间的斗争不应该被简化为少数几个地缘政治对手之间的对抗，民主国家的执政者必须认识到，对民主的捍卫要求在本国社会内部的意识形态争夺中取胜。从自我纠正的角度来看，美国应该有条不紊地筑牢民主生态系统的基石，包括反腐败和问责制、独立的新闻业、市民社会、数字媒介素养以及打击虚假信息。世界各地的民主运动和政党应该更加关注彼此的成功实践，效仿过去十年极右翼的种种做法，包括分享最佳实践、定期举行会议并组建跨国联盟。

总而言之，美国最重要的任务是净化本国的民主制，这也是特朗普的危险所在。在美国，人们渴望一种新的归属感、意义感和团结感。这些概念通常不会出现在外交政策讨论中，但如果执政者不认真对待这种渴望，就可能滋长威权主义和冲突性的民族主义。简单而反复地重申，所有人的生命都同等重要，每个人都有权过上有尊严的生活，这应该是美国对待世界的基本主张，且言行一致地践行。